Dojazd do działki przez wewnętrzną drogę sąsiada

Pan Tomasz jest właścicielem gruntów rolnych, na których stoi budynek mieszkalny. W zeszłym roku złożył zgłoszenie budowlane na ten budynek, które zostało pozytywnie rozpatrzone. W związku z tym dwa tygodnie temu rozpoczął prace budowlane. W zgłoszeniu wskazał istniejący wjazd jako dostęp do drogi publicznej. Jednak w praktyce usytuowanie jego inwestycji jest w miejscu oddalonym od tego wjazdu, a w bezpośrednim jej sąsiedztwie istnieje droga wewnętrzna prywatna o szerokości 10 metrów, stanowiąca dojazd do licznych działek budowlanych. Pan Tomasz próbował załatwić dojazd przez tę drogę z jej właścicielem, jednak spotkał się z odmową. A miejsce, przez które wjechało kilka samochodów z materiałami budowlanymi, zostało przez sąsiada ogrodzone. Pomimo że pan Tomasz zobowiązał się do usunięcia wszelkich szkód, które mogłyby powstać w skutek jego użytkowania, spotkał się z kategoryczną odmową. Pyta więc, czy istnieją jakieś możliwości prawne, aby w tej sytuacji uzyskać możliwość korzystania z tej drogi, może chociaż na czas robót budowlanych.

Korzystanie z cudzej drogi mimo sprzeciwu właściciela

Przede wszystkim należałby rozstrzygnąć, czy pan Tomasz chciałby, wbrew zgłoszeniu budowlanemu, korzystać z opisanej drogi prywatnej, czy też ma to być korzystanie jedynie na potrzeby trwających robót budowlanych.

Nie ma wątpliwości, że jeżeli pan Tomasz posiada dojazd do swojej nieruchomości i budynku (placu budowy), to nie powinien korzystać z innej drogi, która ze względu na odległość jest wygodniejsza. Działania właściciela drogi wynikają z jego prawa własności i są dozwolone.

Jeżeli, mimo jego sprzeciwu do korzystania z jego drogi, pan Tomasz nadal będzie z niej korzystał, to narazi się na zarzut tzw. bezumownego korzystania z cudzej nieruchomości. Trudno wymagać od właściciela nieruchomości, żeby ograniczał sobie korzystanie ze swojej działki i ponosił skutki decyzji pana Tomasza o budowie w miejscu oddalonym od drogi publicznej. Co innego, gdyby pan Tomasz nie miał w ogóle dojazdu do swojej nieruchomości.

Zobacz też: Droga prywatna a media

Zakup nieruchomości bez dostępu do drogi publicznej

Oczywiście właściciel drogi wewnętrznej musi pamiętać, że prawo nie zabrania handlu działkami bez dojazdu i właściciel nieruchomości, która go nie posiada, może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich potrzebnej służebności drogowej, tzw. drogi koniecznej. Zgodnie bowiem z art. 145 Kodeksu cywilnego (K.c.):

„§ 1. Jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna).

§ 2. Przeprowadzenie drogi koniecznej nastąpi z uwzględnieniem potrzeb nieruchomości niemającej dostępu do drogi publicznej oraz z najmniejszym obciążeniem gruntów, przez które droga ma prowadzić. Jeżeli potrzeba ustanowienia drogi jest następstwem sprzedaży gruntu lub innej czynności prawnej, a między interesowanymi nie dojdzie do porozumienia, sąd zarządzi, o ile to jest możliwe, przeprowadzenie drogi przez grunty, które były przedmiotem tej czynności prawnej.

§ 3. Przeprowadzenie drogi koniecznej powinno uwzględniać interes społeczno-gospodarczy.”

Zaznaczam, że droga konieczna powinna jak najmniej obciążać grunt, przez który ma prowadzić, a ponadto jej przeprowadzenie powinno uwzględniać interes społeczno-gospodarczy, np. możliwość zabudowania działki o statusie budowlanej.

Wynagrodzenie z tytułu ustanowienia służebności drogi koniecznej

Po drugie, właściciel drogi wewnętrznej ma prawo do wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności, a dodatkowo – jeśli wykaże spadek wartości działki – również do odszkodowania (co nie powinno mieć miejsca, jeżeli mówimy o i tak już istniejącej drodze wewnętrznej).

Generalnie też nie jest powiedziane, że droga konieczna musi być wyznaczona po drodze sąsiada. Obecnie w orzecznictwie ujawniają się tendencje do tego, że jeżeli droga konieczna jest możliwa do przeprowadzenia po drodze żądającego jej ustanowienia, to sąd w pierwszej kolejności wytyczy taką drogę po tej nieruchomości. Oznacza to, że droga konieczna może być wytyczona przez teren pana Tomasza (gruntów rolnych).

Jeżeli pan Tomasz bezumownie korzystał z drogi sąsiada, to, jak już wspomniałem, grozi mu roszczenie o wynagrodzenie. Za cały okres, w którym korzystał bezumownie z dojazdu przez cudzą działkę, jej właściciel może żądać wynagrodzenia. Jeśli sąsiad zdecyduje się o to wynagrodzenie wystąpić do sądu, to powinien przedstawić dowody (np. zdjęcia, zeznania świadków) potwierdzające, iż pan Tomasz przez określony czas przejeżdżał przez jego działkę.

Jak uzyskać zgodę na korzystanie w określonym zakresie z działki sąsiada

Roszczenie właściciela z tytułu bezumownego korzystania z jego rzeczy ulega dziesięcioletniemu przedawnieniu (uchwała Sądu Najwyższego z 24 października 1972 r., sygn. akt III CZP 70/72).

Wniesienie sprawy już na tym etapie – tylko na potrzeby budowy – jest dla pana Tomasza nieopłacalne, gdyż często te sprawy trwają nawet kilka lat.

Istnieje jeszcze inny (szybszy) sposób na uzyskanie zgody na korzystanie w określonym zakresie z działki sąsiada, a mianowicie wystąpienie o wydanie takiej zgody przez starostę na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane:

„1. Jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu.

2. W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ – na wniosek inwestora – w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości.

3. Inwestor, po zakończeniu robót, o których mowa w ust. 1, jest obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu – na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.

4. Zajęcie, na potrzeby budowy, pasa drogowego lub jego części może nastąpić po spełnieniu wymagań określonych w odrębnych przepisach.”

Wejście inwestora na sąsiednią nieruchomość w celu wykonania prac przygotowawczych i robót budowlanych

Z cytowanego artykułu wynika zasada, że inwestor nie może samowolnie wejść do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych.

W celu wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości inwestor musi uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu. Jeżeli sąsiedni lokal jest przedmiotem najmu, to zgody musi udzielić także jego najemca. Zgoda, o której mowa, jest rodzajem umowy pomiędzy inwestorem a właścicielem sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (jego najemcą). Powinno się w niej określić przewidywany sposób korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu, zakres i terminy korzystania z nich oraz ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Nie jest dla tej umowy przewidziana żadna szczególna forma. Jednakże, w celu uniknięcia możliwych sporów co do treści umowy, powinna być zawarta na piśmie.

Jeżeli właściciel sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (jego najemca) oraz pan Tomasz jako inwestor nie dojdą do porozumienia co do warunków korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu, inwestor może zwrócić się do właściwego organu, którym jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, o wydanie decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości.

Inwestor jest obowiązany do naprawienia szkody powstałej w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości

Jest to więc przypadek, gdy organ administracji rozstrzyga w istocie spór cywilny pomiędzy dwoma równorzędnymi podmiotami. Jest to spór cywilny, gdyż jego przedmiotem jest czasowe korzystanie z cudzej własności.

Organ administracji posiada jednak uprawnienie tylko do ograniczenia własności właściciela nieruchomości sąsiedniej. Nie ma natomiast uprawnień do rozstrzygania o naprawieniu ewentualnej szkody. Naprawienie szkody powstałej w wyniku korzystania przez inwestora z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu następuje według zasad określonych w Kodeksie cywilnym.

Oznacza to przede wszystkim, że podmiot, który poniósł szkodę na skutek korzystania przez inwestora z nieruchomości, budynku lub lokalu będącego jego własnością (przedmiotem najmu), która nie została naprawiona dobrowolnie, musi wnieść przeciwko inwestorowi powództwo do sądu powszechnego o jej naprawienie.

Zauważyć też należy, że na mocy art. 47 ust. 3 Prawa budowlanego inwestor jest obowiązany do naprawienia szkody powstałej w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Jednak ustawodawca, stanowiąc o tym, bliżej nie wyjaśnia, o jakie zasady chodzi. Skoro inwestor jest uprawniony do wejścia na teren cudzej nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej, to trudno mówić o odpowiedzialności z tytułu czynów niedozwolonych (art. 415 k.c.). Można jednakże przyjąć, że art. 47 ust. 3 Prawa budowlanego jest samoistną podstawą obowiązku naprawienia szkody wyrządzonej przez inwestora, a zasady Kodeksu cywilnego, do których ten przepis odsyła, to przede wszystkim przepisy mówiące o sposobie naprawienia szkody (art. 363 K.c.) oraz zakresie odszkodowania (art. 361 K.c.).

Powyższy art. 47 ust. 1 dotyczy dwóch sytuacji:

• wykonywania prac przygotowawczych oraz
• robót budowlanych.

Nie jest jasne, czy decyzja o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości może być wydana jedynie wtedy, gdy chodzi o wykonanie robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też można ją wydać, gdy konieczność wykonania robót budowlanych wynika z innego rodzaju decyzji, np. decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych przewidzianej w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

Mając na uwadze cel decyzji o zezwoleniu na wznowienie robót – zastąpienie pozwolenia na budowę, które się zdezaktualizowało z powodu istotnego odstąpienia przez inwestora od warunków tego pozwolenia – należałoby się opowiedzieć za tym, że decyzja o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości może być wydana także wtedy, gdy niezbędność ta jest związana z wykonaniem decyzji o zezwoleniu na wznowienie robót budowlanych.

Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2010 r., II OSK 1819/2009 (Lexis.pl nr 8038699), w którym zaakceptowano decyzję organu administracji architektoniczno-budowlanej o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych wynikających z decyzji organu nadzoru budowlanego o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, w związku z prowadzonym w trybie art. 51 postępowaniem naprawczym.

Jak już wspomniałem, wejście inwestora do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości bez zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (jego najemcy) lub, w razie braku tej zgody, mimo niewydania decyzji o niezbędności wejścia na sąsiednią nieruchomość (do sąsiedniego budynku lokalu) uzasadnia podjęcie przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu działań dopuszczalnych przez Kodeks cywilny w celu ochrony naruszonego posiadania. Może to być np. powództwo o ochronę naruszonego posiadania (art. 344 K.c.) lub nawet dopuszczalną samopomoc (art. 343 ust. 2 K.c.), przy czym należy jednak pamiętać, że posiadaczowi nieruchomości nie wolno stosować przemocy wobec osób.

Konstrukcja prawna uregulowana w art. 47 ust. 2, polegająca na tym, że to organ administracji decyduje o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, ma ten mankament, że inwestor nie jest wierzycielem przyznanego mu taką decyzją uprawnienia w rozumieniu przepisów ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.). Zgodnie z tą ustawą w przypadku obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej wierzycielem jest właściwy do orzekania organ pierwszej instancji, czyli w tym przypadku organ administracji architektoniczno-budowlanej (art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). Opór właściciela nieruchomości sąsiedniej (budynku, lokalu), mimo wydania decyzji o niezbędności wejścia, może być przełamany w drodze postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Właściwym środkiem egzekucyjnym jest w tym przypadku grzywna w celu przymuszenia.

Obowiązek właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu, w stosunku do których wydano decyzję stwierdzającą niezbędność wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu, na sąsiednią nieruchomość, polega na znoszeniu wykonywania przez inwestora robót budowlanych lub prac przygotowawczych.

Brak zgody sąsiada na przeprowadzenie niezbędnych robót przez jego nieruchomość 

Zgodnie zaś z art. 119 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić za zobowiązanego inna osoba.

Jeśli jednak egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia może być wymierzana tylko jeden raz (art. 121 § 4 u.p.e.a.). Maksymalna wysokość tej grzywny wynosi 10 000 zł, jeżeli zobowiązanym jest osoba fizyczna, lub 50 000 zł, jeżeli zobowiązanym jest osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej.

Jeżeli wierzyciel, czyli organ administracji architektoniczno-budowlanej, który wydał decyzję o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, nie podejmuje czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, inwestor może wnieść, do organu wyższego stopnia, skargę na bezczynność wierzyciela.

Prawo budowlane zawiera szczególne w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego przepisy regulujące postępowanie w sprawie wydania decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. Takim szczególnym przepisem jest obowiązek załatwienia sprawy w terminie 14 dni od złożenia wniosku. Według Kodeksu postępowania administracyjnego sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania, lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, powinny być załatwiane niezwłocznie, sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinny być załatwiane nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowane – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 1-3 K.p.a.).

Ponadto charakterystyczne dla tego postępowania jest to, że jest ono wszczynane wyłącznie na wniosek inwestora.

Przesłanką wydania decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości jest stwierdzenie, że inwestor i zainteresowany właściciel (najemca) nie uzgodnili warunków korzystania z nieruchomości, budynku lub lokalu. Gdyby takie porozumienie zawarto, to inwestor nie może domagać się wydania decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, licząc na określenie warunków korzystniejszych niż w tym porozumieniu.

Zgodnie z art. 47 ust. 4 przepisów Prawa budowlanego nie stosuje się w przypadku zajęcia, na potrzeby budowy, pasa drogowego lub jego części. W tym zakresie mają zastosowanie przepisy ustawy o drogach publicznych, w szczególności art. 40 u.d.p. Należy przy tym pamiętać, że art. 40 reguluje sytuację zajęcia pasa drogowego drogi publicznej. Poza zakresem jego oddziaływania pozostają drogi wewnętrzne.

Składając więc wniosek do starosty pan Tomasz powinien udowodnić, że czynił starania dotyczące porozumienia się w kwestii korzystania z drogi wewnętrznej jedynie na czas prowadzenia robót budowlanych (np. załączając pismo do sąsiada z dowodem nadania na jego adres listem poleconym i z wyznaczeniem terminu na ustosunkowanie się. Nie mogę jednak zagwarantować pozytywnej decyzji, jeżeli starosta stwierdzi, że korzystanie z tej drogi nie jest konieczne do prowadzenia budowy.

Źródła:

1. Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - Dz.U. 1964 nr 16 poz. 93
2. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
3. Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 24 października 1972 r., sygn. akt III CZP 70/72
4. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 z dnia listopada 2010 r., II OSK 1819/2009

Nie znalazłeś odpowiedzi na swoje pytania? Opisz nam swoją sprawę wypełniając formularz poniżej  ▼▼▼ Zadanie pytania do niczego nie zobowiązuje.