Indywidualne Porady Prawne

Masz problem ze służebnością drogi lub przejazdu?
Opisz swój problem i zadaj pytania.

(zadanie pytania do niczego nie zobowiązuje)

Zmuszenie gminy do przygotowania drogi dojazdowej

Tomasz Krupiński • Opublikowane: 11-09-2014

Jestem właścicielem działki budowlanej (mam pozwolenie na budowę) i drugiej działki przeznaczonej na poszerzenie drogi. Do mojej działki budowlanej prowadzi droga (tzn. według map) składająca się z mojej działeczki, działki gminnej i działki o nieustalonej własności. Na działce gminnej rosną drzewa i krzaki. Bezskutecznie wnioskuję do gminy o wykarczowanie tego terenu i przygotowanie drogi dojazdowej do mojej nieruchomości. Co mogę zrobić w tej sytuacji?

Masz podobny problem? Kliknij tutaj i zadaj pytanie.

Zmuszenie gminy do przygotowania drogi dojazdowej

Czy gmina ma obowiązek wybudowania drogi dojazdowej do prywatnej posesji?

Z Pana relacji i załączonych do pytania dokumentów wynika, że jest Pan właścicielem działki budowlanej oraz drugiej działki, która według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczona na poszerzenie drogi.

Do działki budowlanej ma prowadzić projektowana droga składająca sią z działki gminnej i działki o nieuregulowanym stanie prawnym oraz wspomnianej działki należącej do Pana.

Według Pana relacji na działce gminnej rosną drzewa, w związku z tym składa Pan wnioski do gminy o wykarczowanie drzew i zagęszczenie gruntu na tej działce. Posiada Pan także ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę na działce, do której prowadzić będzie droga gminna. Obecnie działka należąca do gminy jest zarośnięta drzewami. Pyta Pan o wymuszenie na gminie w trybie administracyjnym wykarczowanie ich działki gruntu, która w przyszłości ma stać się częścią drogi gminnej.

Pana sytuacja jest skomplikowana, bowiem na tym etapie nie można mówić o działce należącej do gminy jako o drodze publicznej. Jest to tylko i wyłącznie działka gruntu, na której w przyszłości, według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, ma być wybudowana droga gminna. Poza tym nie jest to jedyna działka, która ma wchodzić w skład drogi gminnej, ale jedyna, która należy do gminy.

Z powyższego nie wynika obowiązek gminy, aby urządzić drogę na tej działce. Gmina może, choć nie musi pozwolić Panu urządzić drogę na swojej (i tylko na tej działce), jednak nie będzie ona miała statusu drogi gminnej, a jedynie status drogi wewnętrznej.

Aby gmina była zobowiązana do urządzenia drogi, musiałaby ją przekształcić w drogę gminną. Wtedy gmina stałaby się zarządcą drogi i podlegałaby ustawie o drogach publicznych z 21 marca 1985 r., która nakłada obowiązki na zarządcę - art 20 - utrzymania drogi w należytym stanie.

Na razie taka droga gminna jest w założeniach miejscowego planu, dlatego na tym etapie nie możemy mówić o jakiejkolwiek drodze. Ponadto, jak już wspominałem, działka gminna, której wykarczowania Pan się domaga, jest tylko jednym z wielu działek, które wejdą w skład drogi gminnej. Sama takiej roli nie spełnia.

Niestety nie tylko Pan ma podobny problem, jednak w trybie administracyjnym niewiele da się zrobić. Słuszne jest kierowanie przez Pana wniosków do gminy o wykarczowanie i utwardzenie tego terenu, jednak takie czynności na tym etapie zależą od dobrej woli gminy. Najczęściej takie wnioski kończą się jak Pana wniosek, a mianowicie, że obecnie nie na ma to pieniędzy.

Obowiązki gminy w zakresie zarządzania siecią dróg

Zgodnie z ustawą o drogach publicznych do zarządcy drogi (w tym przypadku gminy) należy między innymi opracowywanie projektów planów rozwoju sieci oraz planów finansowania budowy, przebudowy, remontu i utrzymania dróg, nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe, pełnienie funkcji inwestora. Jednak przepisy prawa nie określają ani kolejności ani terminów budowy dróg. Wszystko zależy od środków finansowych, jakimi dysponują gminy.

Zarządcy drogi mają swobodę w zakresie realizacji tego typu inwestycji.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 października 2009 roku (sygn. akt III SA/Gd 413/09) stwierdzono nawet, iż „jednostka samorządu terytorialnego samodzielnie decyduje o zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, a nałożenie przez przepisy na samorząd obowiązku budowy drogi nie prowadzi do powstania po stronie mieszkańca ani żadnego innego podmiotu uprawnienia na podstawie, którego przysługiwałoby mu żądanie o budowę przez gminę drogi. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, iż w stosunku do nieruchomości pozostających we władaniu Skarbu Państwa czy też gminy, żaden przepis prawa nie przewiduje by mieszkaniec danego terenu zainteresowany budową drogi, mógł skutecznie żądać urządzenia na tym terenie drogi, a organ był uprawniony do orzekania o tym w drodze decyzji administracyjnej”.

Zaspokajanie potrzeb wspólnoty w zakresie dróg gminnych

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie dróg gminnych należy do zadań własnych gminy. Gmina realizując swe ustawowe obowiązki dotyczące budowy dróg gminnych, podejmuje najpierw uchwały przeznaczające określone tereny na ich budowę w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a następnie pozyskuje tereny te dla takiego zamierzenia i podejmuje działania dla ich budowy.

Zgodnie z ustawą o samorządzie terytorialnym gmina, co warte podkreślenia, samodzielnie decyduje o zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym o konieczności budowy określonych dróg gminnych. Z faktu, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty – w zakresie dróg gminnych – należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, nie wynika obowiązek gminy budowy drogi w miejscu preferowanym przez mieszkańców. Innymi słowy należy stwierdzić, że nałożenie przez powołane przepisy na gminę obowiązku budowy drogi nie prowadzi do powstania po stronie mieszkańca gminy ani żadnego innego podmiotu, np. inwestora budującego osiedle mieszkaniowe uprawnienia na podstawie, którego przysługiwałoby mu żądanie o budowę przez gminę drogi.

Ponadto należy zaznaczyć, że drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, a takimi drogami są drogi dojazdowe, np. do gruntów rolnych i leśnych czy też drogi w osiedlach mieszkaniowych, są drogami wewnętrznymi. Ich budowa, przebudowa, utrzymanie oraz zarządzanie należy do zarządcy terenu, a w przypadku jego braku do właściciela. Także do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga, a w przypadku jego braku do właściciela terenu należy finansowanie inwestycji związanych z urządzeniem, a następnie utrzymaniem drogi wewnętrznej – tak art. 8 ust. 1–3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych.

Powyższą argumentację przyjął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który w postanowieniu z dnia 23 listopada 2011 r. (sygn. akt II SAB/Rz 65/2011) odrzucił skargę na bezczynność Wójta Gminy (…) w przedmiocie doprowadzenia drogi gminnej oznaczonej jako działka nr 2767/4 w L. do stanu zgodnego z prawem, tj. umożliwienia przejazdu tą drogą.

W uzasadnieniu skarżący podał, że droga ta stanowi jedyny dojazd do jego domu, a z uwagi na jej zły stan techniczny nie można aktualnie ani dojechać samochodem, ani też dojść nigdzie pieszo. Wskutek braku należytego utrzymania drogi przez gminę skarżący został pozbawiony m.in. możliwości wywozu śmieci i opróżniania szamba.

Sąd stwierdził, iż podziela wyrażone w orzecznictwie stanowisko, że przepis art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter ustrojowy i nie stanowi samodzielnej normy kompetencyjnej do podejmowania aktów o charakterze władczym czy też wykonywania jakichkolwiek czynności w ramach załatwiania indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej (postanowienia WSA w Bydgoszczy z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Bd 58/2010, II SAB/Bd 59/2010, postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Gl 79/2010).

Realizacja wskazanych w tym przepisie zadań własnych gminy wymaga uprzedniego zaplanowania określonych na ten cel środków w budżecie gminy (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Sz 174/2009).

W komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym (A. Szewc, Komentarz…, 2010, wyd. ABC), powołując się na wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 sierpnia 2007 r., sygn. akt I SA/Łd 220/2007, wskazano, że wprawdzie do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym zaś m.in. w zakresie dróg gminnych (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym), nie oznacza to jednak, iż obowiązkiem gminy jest utrzymanie czy też partycypacja w kosztach remontu dróg o charakterze wewnętrznym, położonych na cudzym gruncie, nawet jeżeli służą one jako drogi dojazdowe do posesji niektórym spośród mieszkańców gminy.

Skoro zatem obowiązujące przepisy, zarówno w stosunku do dróg gminnych, jak i dróg wewnętrznych stanowiących własność gminy, nie przewidują załatwiania wniosków mieszkańców dotyczących inwestycji drogowych w drodze postępowania administracyjnego, kończącego się wydaniem decyzji lub postanowienia, brak jest podstaw do objęcia działań czy bezczynności organów w tym zakresie kontrolą w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Pozwolenie na budowę bez dostępu do drogi publicznej

Dziwi mnie jedynie fakt, iż otrzymał Pan obecnie pozwolenie na budowę bez dostępu do drogi publicznej. Elementem projektu budowlanego dołączanego do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę jest bowiem oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. dostęp do drogi publicznej. Tym samym dostęp do drogi publicznej jest warunkiem niezbędnym i koniecznym, by można było podjąć budowę.

Niestety Pan może jedynie zgłaszać wnioski i petycje o urządzenie drogi zapewniającej dostęp do drogi publicznej, natomiast nie przysługuje Panu roszczenie o urządzenie publicznego dojazdu. Bezczynność gminy w realizacji publicznych dróg dojazdowych nie może wpływać na interpretację przepisów Prawa budowlanego, wymagających istnienia odpowiedniej infrastruktury drogowej (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 219/09).

Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi, dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej (art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Z treści art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wynika, że ustawodawca uznał, iż w przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej możliwy jest dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej, tj.:

  1. poprzez ustanowienie służebności drogowej,
  2. poprzez drogę wewnętrzną.

Tak więc moim zdaniem nie ma Pan prawnych narzędzi ażeby zmusić gminę do wykarczowania działki należącej do niej w trybie administracyjnym.

Wniosek przeciwko gminie o ustanowienie służebności drogi koniecznej

Inną możliwością jest wystąpienie przeciwko gminie (lub innemu właścicielowi nieruchomości), przez którą droga może być poprowadzona, z wnioskiem o ustanowienie służebności drogi koniecznej. We wniosku należy wskazać właścicieli wszystkich nieruchomości, przez które mogłaby prowadzić droga, aby Pana nieruchomość miała odpowiedni dostęp do drogi publicznej.

Sąd przed wydaniem orzeczenia powinien przeprowadzić dowód z oględzin nieruchomości, chyba że okoliczności istotne dla wytyczenia drogi nie budzą wątpliwości albo że przeprowadzenie dowodu z innych przyczyn nie jest potrzebne (art. 626 Kodeksu postępowania cywilnego).

Podstawa prawna ustanowienia służebności drogi koniecznej

Podstawę prawną ustanowienia służebności drogi koniecznej stanowi art. 145 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym:

„§ 1. Jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna).

§ 2. Przeprowadzenie drogi koniecznej nastąpi z uwzględnieniem potrzeb nieruchomości nie mającej dostępu do drogi publicznej oraz z najmniejszym obciążeniem gruntów, przez które droga ma prowadzić. Jeżeli potrzeba ustanowienia drogi jest następstwem sprzedaży gruntu lub innej czynności prawnej, a między interesowanymi nie dojdzie do porozumienia, sąd zarządzi, o ile to jest możliwe, przeprowadzenie drogi przez grunty, które były przedmiotem tej czynności prawnej.

§ 3. Przeprowadzenie drogi koniecznej powinno uwzględniać interes społeczno-gospodarczy”.

Istnieją więc dwa sposoby ustanowienia przedmiotowej służebności:

  1. W drodze umowy pomiędzy właścicielem nieruchomości pozbawionej dostępu do drogi publicznej i właścicielem nieruchomości, przez którą droga ma zostać przeprowadzona. Aby umowa doszła do skutku, potrzebna jest notarialna zgoda właściciela gruntu, przez który ma przebiegać wyznaczona droga.
  2. W drodze orzeczenia sądu, jeśli brak jest porozumienia między stronami.

Gdzie złożyć wniosek o ustanowienie służebności drogi koniecznej?

Wniosek o ustanowienie służebności drogi koniecznej należy wnieść do sądu rejonowego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości.

Postępowanie sądowe toczy się w trybie nieprocesowym, a sąd rozstrzyga sprawę w formie postanowienia.

Opłata sądowa od wniosku wynosi 200 zł. Do wniosku o ustanowienie służebności drogi koniecznej należy dołączyć odpis z księgi wieczystej Pana nieruchomości.

Wniosek o ustanowienie drogi koniecznej należy złożyć w tylu egzemplarzach, ile jest uczestników, i dodatkowo jeden dla sądu. Sąd, ustanawiając drogę konieczną, ustanowi dla właściciela nieruchomości służebnej wynagrodzenie.

Już w tym miejscu zaznaczam, że sprawa taka będzie długotrwała i ze względu na konieczność powołania opinii biegłych, również kosztowna. Jeżeli jednak jest Pan pozbawiony rzeczywistego dostępu do drogi publicznej (przy bierności gminy) może Pan nie mieć innego wyjścia.

Jeśli masz podobny problem prawny, zadaj pytanie naszemu prawnikowi (przygotowujemy też pisma) – link do formularza z indywidualną pomocą prawną »

Porad przez Internet udzielają
prawnicy z dużym doświadczeniem:
Prawnicy

Zapytaj prawnika

Zadanie pytania do niczego nie zobowiązuje!
Wycenę wyślemy do 1 godziny
Zadaj pytanie »

eporady24.pl

spadek.info

odpowiedziprawne.pl

prawo-budowlane.info

spolkowy.pl

prawo-cywilne.info

poradapodatkowa.pl

Szukamy prawnika »