Czy można zmusić gminę do przygotowania drogi do działki?

Czy można zmusić gminę do przygotowania drogi dojazdowej?

W opisanej sytuacji kluczowe jest odróżnienie trzech pojęć: działki stanowiącej własność gminy, drogi wewnętrznej oraz drogi publicznej kategorii gminnej. To, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określony teren jest przeznaczony pod przyszłą drogę, nie oznacza jeszcze, że właściciel sąsiedniej działki może skutecznie żądać od gminy natychmiastowej budowy drogi, wykarczowania drzew albo utwardzenia gruntu.

Jeżeli działka gminna jest obecnie tylko nieurządzonym gruntem, przez który w przyszłości ma przebiegać droga, gmina co do zasady decyduje o kolejności i terminie realizacji inwestycji drogowych w ramach planowania budżetowego. Właściciel działki może składać wnioski, petycje i pisma do rady gminy, wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, ale zwykle nie uzyska decyzji administracyjnej nakazującej gminie przygotowanie drogi w konkretnym terminie.

Inaczej należy oceniać sytuację, gdy dany odcinek jest już drogą publiczną albo urządzoną drogą wewnętrzną pozostającą w zarządzie gminy. Wtedy można badać, czy gmina wykonuje obowiązki zarządcy lub właściciela terenu. Nadal jednak nie każda prośba mieszkańca o określony remont, wycinkę lub utwardzenie musi zostać uwzględniona w żądanym terminie.

Obowiązki gminy w zakresie zarządzania siecią dróg

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego należą do zadań własnych gminy. Jest to jednak norma ustrojowa i organizacyjna. Nie daje ona automatycznie pojedynczemu właścicielowi działki roszczenia o to, aby gmina w konkretnym roku wybudowała drogę w wybranym miejscu.

Jeżeli droga jest drogą publiczną, zastosowanie ma ustawa o drogach publicznych. Do zarządcy drogi należą m.in. planowanie, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona drogi, a także pełnienie funkcji inwestora. W odniesieniu do dróg gminnych zarządcą jest zasadniczo wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Więcej o tym, jak wygląda praktyczna odpowiedzialność samorządu, omawia tekst o tym, jakie są szczegółowe obowiązki gminy w zakresie drogi.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że mieszkańcy nie mogą co do zasady skutecznie wymusić na gminie budowy drogi w drodze skargi na bezczynność, jeżeli przepisy nie przewidują załatwienia takiej sprawy decyzją administracyjną. Tak wskazywano m.in. w wyroku WSA w Gdańsku z 12 października 2009 r., sygn. III SA/Gd 413/09, oraz w postanowieniu WSA w Rzeszowie z 23 listopada 2011 r., sygn. II SAB/Rz 65/2011.

Droga publiczna, droga wewnętrzna i działka przeznaczona w planie pod drogę

Droga publiczna to droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Samo faktyczne korzystanie z przejazdu albo samo oznaczenie w planie miejscowym nie przesądza jeszcze o takim statusie. Dla oceny sprawy trzeba sprawdzić uchwały dotyczące zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych, ewidencję dróg, księgi wieczyste, ewidencję gruntów i zapisy planu miejscowego.

Drogi, parkingi i place przeznaczone do ruchu pojazdów, które nie zostały zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych i nie są położone w pasie drogowym drogi publicznej, są drogami wewnętrznymi. Z art. 8 ustawy o drogach publicznych wynika, że budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona, oznakowanie i zarządzanie drogą wewnętrzną należą do zarządcy terenu, a gdy go nie ma - do właściciela terenu. Finansowanie tych zadań także obciąża zarządcę albo właściciela.

Jeżeli jednak mamy tylko zarośniętą działkę gminną, która dopiero w przyszłości ma być częścią drogi, trzeba ostrożnie formułować żądania wobec gminy. Właściciel sąsiedniej nieruchomości może wnioskować o urządzenie przejazdu, ale nie zawsze będzie miał prawne narzędzie, aby wymusić wykonanie robót na podstawie samego planu miejscowego.

Znaczenie ma również rodzaj nieruchomości, przez którą miałaby przebiegać droga. Inaczej wyglądają problemy przy gruntach zabudowanych, inaczej przy terenach leśnych, a jeszcze inaczej wtedy, gdy dojazd miałby prowadzić przez grunt rolny. W tym ostatnim przypadku warto uwzględnić także praktyczne problemy opisane w artykule grunt rolny a droga konieczna.

Co zrobić, gdy gmina odmawia wykarczowania i utwardzenia terenu?

W pierwszej kolejności warto złożyć do gminy precyzyjny wniosek, w którym opisze się stan faktyczny, wskaże numer działki, przeznaczenie terenu w planie, problem z dojazdem, zagrożenia oraz oczekiwany zakres prac. Dobrze dołączyć mapę, dokumentację fotograficzną, wypis i wyrys z planu miejscowego oraz kopię decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli została wydana.

Jeżeli gmina odpowiada, że nie ma środków, można kierować wnioski do projektu budżetu, występować do radnych, składać petycje, wnioski w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego albo proponować rozwiązanie umowne, np. czasowe udostępnienie terenu i uzgodnienie wykonania określonych prac na koszt zainteresowanego właściciela. Takie rozwiązanie wymaga jednak wyraźnej zgody właściciela gruntu i nie może pomijać przepisów o wycince drzew, ochronie środowiska, planowaniu przestrzennym i robotach budowlanych.

Jeżeli gmina faktycznie korzysta z prywatnego gruntu jako z drogi, pasa technicznego albo elementu infrastruktury bez tytułu prawnego, sprawa może dotyczyć nie tyle budowy drogi, ile roszczeń właściciela wobec gminy. W takim wypadku warto osobno przeanalizować bezumowne korzystanie z gruntu przez gminę.

Pozwolenie na budowę a dostęp do drogi publicznej

Prawo budowlane wymaga, aby obiekt budowlany był projektowany i budowany w sposób zapewniający m.in. dostęp do drogi publicznej. Z kolei ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 2 pkt 14 definiuje dostęp do drogi publicznej jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W praktyce dostęp powinien być nie tylko formalny, ale również realny. Jeżeli pozwolenie na budowę zostało wydane, trzeba sprawdzić, na jakiej podstawie organ przyjął istnienie dostępu do drogi publicznej: czy przez drogę wewnętrzną, istniejącą służebność, projektowany zjazd, umowę z właścicielem sąsiedniego gruntu czy inny tytuł prawny. Samo pozwolenie na budowę nie zawsze oznacza, że gmina ma obowiązek natychmiast urządzić drogę.

Jeżeli dokumenty budowlane zakładają dostęp przez teren, który faktycznie jest zarośnięty, nieprzejezdny albo ma nieuregulowany stan prawny, problem trzeba rozwiązać na poziomie prawa rzeczowego, planistycznego i ewentualnie budowlanego. Najczęściej konieczne jest uporządkowanie tytułu prawnego do przejazdu albo ustanowienie służebności.

Wniosek przeciwko gminie o ustanowienie służebności drogi koniecznej

Jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, właściciel może wystąpić o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Podstawą jest art. 145 Kodeksu cywilnego. Wniosek można skierować także wtedy, gdy droga miałaby przebiegać przez nieruchomość gminną, ponieważ gmina jako właściciel gruntu może być uczestnikiem postępowania cywilnego.

We wniosku trzeba wskazać właścicieli wszystkich nieruchomości, przez które mogłaby prowadzić droga. Wynika to z art. 626 Kodeksu postępowania cywilnego. Jeżeli jedna z działek ma nieustalony stan prawny, nie należy pomijać tego problemu; trzeba sprawdzić księgę wieczystą, ewidencję gruntów, dokumenty geodezyjne i ewentualnie rozważyć udział kuratora albo innych właściwych uczestników, zależnie od stanu sprawy.

W praktyce wniosek powinien zawierać propozycję przebiegu drogi, uzasadnienie, odpis księgi wieczystej nieruchomości wnioskodawcy, dane uczestników, mapę lub szkic przebiegu drogi oraz dowody na brak odpowiedniego dostępu. Szczegółowe omówienie tej ścieżki znajduje się w poradniku jak złożyć wniosek o drogę konieczną.

Jak sąd wyznacza drogę konieczną?

Zgodnie z art. 145 Kodeksu cywilnego, jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej albo do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej.

Sąd nie wyznacza drogi dowolnie. Powinien uwzględnić potrzeby nieruchomości pozbawionej dostępu, ale jednocześnie wybrać przebieg z najmniejszym obciążeniem gruntów, przez które droga ma prowadzić. Jeżeli brak dostępu jest następstwem sprzedaży gruntu albo innej czynności prawnej, sąd powinien w miarę możliwości prowadzić drogę przez grunty, które były przedmiotem tej czynności. Trzeba też uwzględnić interes społeczno-gospodarczy.

Przed wydaniem postanowienia sąd powinien co do zasady przeprowadzić dowód z oględzin nieruchomości, chyba że okoliczności istotne dla wytyczenia drogi są niesporne i niewątpliwe albo oględziny nie są potrzebne z innych przyczyn. W sprawach spornych często pojawia się opinia biegłego geodety, a czasem także rzeczoznawcy majątkowego w zakresie wynagrodzenia za służebność.

Alternatywą dla sporu sądowego może być umowa z właścicielem gruntu, ustanowienie służebności w akcie notarialnym, wykup części działki, zamiana nieruchomości albo docelowe przejęcie i urządzenie drogi przez gminę. Przy planowaniu docelowego rozwiązania warto rozważyć także przeniesienie służebności na drogę publiczną, jeżeli układ nieruchomości i działania gminy dają taką możliwość.

Gdzie złożyć wniosek i jakie są koszty?

Wniosek o ustanowienie służebności drogi koniecznej składa się do sądu rejonowego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Sprawa toczy się w trybie nieprocesowym, a sąd kończy ją postanowieniem. Uczestnikami powinni być właściciele wszystkich nieruchomości, przez które potencjalnie mogłaby przebiegać droga.

Opłata sądowa od wniosku o ustanowienie drogi koniecznej wynosi 200 zł. Należy jednak liczyć się z dodatkowymi kosztami, zwłaszcza zaliczkami na biegłych, kosztami map, odpisów z ksiąg wieczystych i ewentualnym wynagrodzeniem należnym właścicielowi nieruchomości obciążonej. Wynagrodzenie za służebność ustala sąd, chyba że strony wcześniej dojdą do porozumienia.

Jeżeli problem z dojazdem blokuje budowę albo realne korzystanie z nieruchomości, postępowanie o drogę konieczną bywa długotrwałe, ale może być najskuteczniejszym sposobem uzyskania trwałego, prawnego dostępu do drogi publicznej. Wcześniejsze pisma do gminy warto zachować, ponieważ pokazują, że właściciel próbował rozwiązać sprawę polubownie.

FAQ

Czy gmina musi wybudować drogę, jeżeli przewiduje ją plan miejscowy?

Nie zawsze. Przeznaczenie terenu pod drogę w planie miejscowym nie oznacza automatycznie obowiązku natychmiastowej budowy drogi. Gmina decyduje o kolejności inwestycji, finansowaniu i harmonogramie, chyba że chodzi o już istniejącą drogę, wobec której wynikają konkretne obowiązki zarządcy lub właściciela.

Czy można złożyć skargę na bezczynność gminy?

Skarga na bezczynność nie jest zwykle skuteczną drogą do wymuszenia budowy drogi, jeżeli przepisy nie przewidują załatwienia sprawy decyzją administracyjną. Można natomiast składać wnioski, petycje, wystąpienia do rady gminy i pisma dotyczące budżetu albo inwestycji drogowych.

Czy gmina odpowiada za drogę wewnętrzną?

Jeżeli droga wewnętrzna znajduje się na gruncie gminy i nie ma odrębnego zarządcy, obowiązki związane z jej budową, remontem, utrzymaniem, ochroną, oznakowaniem i finansowaniem spoczywają co do zasady na właścicielu terenu. Nie oznacza to jednak, że każdy mieszkaniec może wymusić określony zakres prac w wybranym terminie.

Kiedy warto składać wniosek o drogę konieczną?

Wniosek warto rozważyć, gdy nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, a rozmowy z właścicielami sąsiednich działek albo z gminą nie doprowadziły do ustanowienia przejazdu umową. Droga konieczna jest ustanawiana za wynagrodzeniem i powinna jak najmniej obciążać grunty, przez które przebiega.

Czy można samodzielnie wykarczować działkę gminną?

Nie należy wykonywać takich prac bez zgody właściciela gruntu i bez sprawdzenia wymogów dotyczących wycinki drzew, ochrony przyrody, robót budowlanych oraz zasad korzystania z nieruchomości. Samowolne wejście na cudzy grunt i usunięcie drzew może prowadzić do odpowiedzialności cywilnej, administracyjnej, a w skrajnych przypadkach także karnej.

Podsumowanie

Właściciel działki budowlanej, do której faktycznie nie ma przejezdnego dojazdu, powinien najpierw ustalić status prawny terenu: czy jest to droga publiczna, droga wewnętrzna, czy jedynie działka przewidziana w planie pod przyszłą drogę. Od tej kwalifikacji zależy, jakie obowiązki ma gmina i czy sprawa powinna być prowadzona administracyjnie, cywilnie, czy przede wszystkim negocjacyjnie.

Jeżeli gmina nie chce urządzić drogi, a nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, najbardziej konkretnym instrumentem prawnym może być wniosek do sądu o ustanowienie służebności drogi koniecznej. W sprawie warto zgromadzić mapy, księgi wieczyste, wypis z planu, korespondencję z gminą i dokumenty budowlane, ponieważ od tych materiałów zależy prawidłowy wybór trasy i uczestników postępowania.

Źródła:

1. Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - Dz.U. 1964 nr 16 poz. 93
2. Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego - Dz.U. 1964 nr 43 poz. 296
3. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
4. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz.U. 1985 nr 14 poz. 60
5. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95
6. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. 2003 nr 80 poz. 717
7. Ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych - Dz.U. 2005 nr 167 poz. 1398
8. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 października 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 413/09
9. Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Rz 65/2011

Nie znalazłeś odpowiedzi na swoje pytania? Opisz nam swoją sprawę wypełniając formularz poniżej  ▼▼▼ Zadanie pytania do niczego nie zobowiązuje.