Warunki zabudowy przy drodze wewnętrznej

Warunki zabudowy a dostęp do drogi publicznej

Jeżeli dla terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, budowa domu co do zasady wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Organem właściwym jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W postępowaniu urząd bada między innymi, czy spełnione są przesłanki z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jedną z najważniejszych przesłanek jest to, aby teren miał dostęp do drogi publicznej. Nie oznacza to jednak automatycznie, że działka musi bezpośrednio graniczyć z drogą publiczną. Ustawa przewiduje również dostęp pośredni.

Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej rozumie się bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. To rozróżnienie ma kluczowe znaczenie w sprawach, w których urząd wymaga od inwestora służebności mimo istnienia urządzonej drogi wewnętrznej.

Czy zawsze trzeba mieć służebność na drodze wewnętrznej?

Nie zawsze. Jeżeli działka ma dojazd do drogi publicznej przez istniejącą drogę wewnętrzną, która jest faktycznie używana jako droga dojazdowa i łączy się z drogą publiczną, można argumentować, że warunek dostępu do drogi publicznej jest spełniony bez ustanawiania służebności.

Inaczej może być wtedy, gdy droga wewnętrzna nie jest ogólnodostępna, właściciel kwestionuje możliwość korzystania z niej, istnieją fizyczne przeszkody w przejeździe albo z dokumentów wynika, że inwestor nie ma realnej możliwości dojazdu. W takich sytuacjach organ może oczekiwać wykazania tytułu prawnego, zgody właściciela albo ustanowienia służebności.

W opisanej sytuacji istotne są zwłaszcza następujące okoliczności: droga należy do gminy, jest połączona z drogą publiczną, od wielu lat korzystają z niej mieszkańcy i stanowi jedyny dojazd do okolicznych działek. Takie fakty przemawiają za tym, aby traktować ją jako realny dostęp przez drogę wewnętrzną.

Droga wewnętrzna gminna a stanowisko urzędu

Jeżeli droga wewnętrzna stanowi własność gminy, nie oznacza to jeszcze, że burmistrz ma obowiązek ustanowić służebność na każde żądanie inwestora. Ustanowienie służebności jest czynnością cywilnoprawną, zwykle wymagającą odpowiedniej formy i zgody właściciela nieruchomości. Nie jest to element wydawany automatycznie w ramach postępowania o warunki zabudowy.

Jednocześnie odmowa ustanowienia służebności przez gminę nie powinna sama w sobie przesądzać o odmowie warunków zabudowy, jeżeli dostęp do drogi publicznej istnieje przez drogę wewnętrzną. Organ wydający WZ powinien ocenić realny układ komunikacyjny, charakter drogi, jej dostępność, przebieg, połączenie z drogą publiczną oraz sposób dotychczasowego korzystania.

W praktyce warto przedstawić urzędowi dowody potwierdzające, że droga funkcjonuje jako dojazd: mapę z przebiegiem drogi, wypis z ewidencji gruntów, dokumenty dotyczące własności gminnej, zdjęcia, oświadczenia sąsiadów, informacje o nadanej nazwie ulicy, jeżeli istnieje, oraz wskazanie, że z tej samej drogi korzystają inne zabudowane nieruchomości.

Co wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych?

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że dostęp do drogi publicznej musi być realny. Spór najczęściej dotyczy tego, czy przy drodze wewnętrznej wystarczy samo faktyczne korzystanie z drogi, czy też inwestor musi wykazać tytuł prawny.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 165/18, wskazano, że dostęp powinien istnieć w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i powinien być prawnie albo faktycznie zagwarantowany. Sąd zaakcentował potrzebę wykazania realnej możliwości korzystania z drogi wewnętrznej.

Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 370/15, NSA wskazał, że dostęp przez drogę wewnętrzną nie musi w każdym przypadku oznaczać obowiązku posiadania dodatkowego tytułu prawnego, takiego jak służebność. Podobny kierunek wynika z wyroku NSA z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1681/13, oraz z wyroku NSA z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1718/09, dotyczącego drogi wewnętrznej mającej charakter powszechnie dostępnej ulicy.

Wniosek praktyczny jest taki, że sprawa zależy od konkretnych ustaleń faktycznych. Im bardziej droga wewnętrzna przypomina zwykłą, ogólnodostępną ulicę obsługującą okoliczną zabudowę, tym mocniejsze argumenty przeciwko żądaniu dodatkowej służebności wyłącznie na potrzeby decyzji WZ.

Co zrobić przed wydaniem decyzji odmownej?

Skoro doręczono zawiadomienie o zakończeniu postępowania i umożliwiono zapoznanie się z aktami, należy wykorzystać ten etap. Przed wydaniem decyzji można złożyć pismo z uwagami, wnioskami dowodowymi i argumentacją prawną.

W takim piśmie warto wskazać, że działka ma dostęp do drogi publicznej przez istniejącą drogę wewnętrzną, a ustawa wyraźnie odróżnia dostęp przez drogę wewnętrzną od dostępu przez ustanowienie służebności. Należy podkreślić, że skoro ustawodawca wymienił oba rozwiązania osobno, organ nie powinien automatycznie utożsamiać drogi wewnętrznej ze służebnością.

Dobrze jest także zażądać, aby organ wyjaśnił, na jakiej podstawie uznaje, że droga nie zapewnia realnego dostępu, skoro od wielu lat korzystają z niej mieszkańcy i prowadzi ona do drogi publicznej. Samo stwierdzenie, że burmistrz nie ustanowi służebności, nie zastępuje analizy przesłanki dostępu do drogi publicznej.

Odwołanie od odmowy warunków zabudowy

Jeżeli organ wyda decyzję odmowną, odwołanie wnosi się co do zasady w terminie 14 dni od doręczenia decyzji. Odwołanie składa się za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, do samorządowego kolegium odwoławczego.

W odwołaniu należy wskazać, że organ błędnie przyjął brak dostępu do drogi publicznej, nieprawidłowo utożsamił dostęp przez drogę wewnętrzną z koniecznością ustanowienia służebności, nie wyjaśnił charakteru drogi i nie uwzględnił dotychczasowego sposobu korzystania z niej przez mieszkańców.

Jeżeli samorządowe kolegium odwoławcze utrzyma odmowę, możliwe jest wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Termin i tryb zaskarżenia trzeba ocenić na podstawie pouczenia zawartego w decyzji SKO.

Czy można żądać ustanowienia drogi koniecznej?

Jeżeli w rzeczywistości nie ma prawnego ani faktycznego dojazdu, właściciel nieruchomości może rozważyć odrębne postępowanie cywilne o ustanowienie drogi koniecznej. Podstawą jest art. 145 Kodeksu cywilnego. Jest to jednak inna procedura niż postępowanie o warunki zabudowy.

Droga konieczna może być potrzebna zwłaszcza wtedy, gdy droga wewnętrzna przebiega przez cudze nieruchomości prywatne, właściciele sprzeciwiają się korzystaniu albo faktyczny dojazd nie ma stabilnego charakteru. W sprawie drogi gminnej, powszechnie używanej od wielu lat, najpierw warto mocno wyeksponować argument dostępu przez drogę wewnętrzną.

FAQ

Czy droga wewnętrzna musi być drogą publiczną, aby uzyskać WZ?

Nie. Ustawa dopuszcza dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną. Kluczowe jest to, czy droga realnie łączy teren inwestycji z drogą publiczną i czy można z niej faktycznie korzystać jako z dojazdu.

Czy burmistrz musi ustanowić służebność na gminnej drodze wewnętrznej?

Nie zawsze. Ustanowienie służebności jest odrębną czynnością cywilnoprawną. W postępowaniu o WZ ważne jest natomiast to, czy działka ma dostęp do drogi publicznej. Jeżeli dostęp istnieje przez ogólnodostępną drogę wewnętrzną, brak służebności nie musi przesądzać o odmowie.

Co zrobić, gdy urząd zapowiada odmowę warunków zabudowy?

Przed wydaniem decyzji warto złożyć uwagi do akt, przedstawić dowody korzystania z drogi i powołać się na art. 2 pkt 14 oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po doręczeniu decyzji odmownej można wnieść odwołanie do SKO.

Czy wieloletnie korzystanie z drogi pomaga w sprawie?

Tak, może być ważnym argumentem. Wieloletnie korzystanie przez mieszkańców, urządzenie drogi, jej połączenie z drogą publiczną i obsługiwanie sąsiednich nieruchomości wzmacniają twierdzenie, że istnieje realny dostęp przez drogę wewnętrzną.

Czy od projektu decyzji odmownej można się odwołać?

Nie w klasycznym znaczeniu. Odwołanie przysługuje od decyzji, a nie od jej projektu. Na etapie zawiadomienia o zakończeniu postępowania można jednak składać uwagi, dowody i argumenty, aby organ uwzględnił je przed wydaniem rozstrzygnięcia.

Podsumowanie

W sprawie warunków zabudowy urząd nie powinien automatycznie odmawiać decyzji tylko dlatego, że inwestor nie ma ustanowionej służebności na drodze wewnętrznej. Ustawa odróżnia dostęp przez drogę wewnętrzną od dostępu przez służebność. Jeżeli droga gminna jest urządzona, połączona z drogą publiczną i od lat służy mieszkańcom jako dojazd, istnieją mocne argumenty za tym, że warunek dostępu do drogi publicznej jest spełniony.

Najpierw warto złożyć szczegółowe stanowisko przed wydaniem decyzji, a w razie odmowy wnieść odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego. W odwołaniu należy skupić się na konkretnych faktach dotyczących drogi oraz na tym, że przepisy dopuszczają dostęp pośredni przez drogę wewnętrzną.

Źródła:

1. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. 2003 nr 80 poz. 717
2. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego
3. Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny
4. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1718/09
5. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1681/13
6. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 370/15
7. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 165/18

Nie znalazłeś odpowiedzi na swoje pytania? Opisz nam swoją sprawę wypełniając formularz poniżej  ▼▼▼ Zadanie pytania do niczego nie zobowiązuje.